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曾巩。(资料图片)
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司马光。(资料图片)
冗官太多令宋政府财政不堪重负 司马光曾巩直言滥官之失 洪迈疾呼——
本版文字:钟葵
冗兵和冗官是宋朝政府始终都解决不了的问题。冗兵的出现源于北宋定都开封。开封位于四战之地,无险可守,定都开封必须常年驻军数十万,连营设卫,以代替山河之险。宋太祖曾想迁都“以去冗兵”,但遭到晋王赵光义和群臣极力反对,不得不放弃迁都计划。
冗官问题源于宋太祖亲自制定的职官制度。为巩固皇权,宋太祖采用分散权力的方法,使各个政府机构“上下相维,不得专制”,导致机构设置叠床架屋,官员人数剧增。
从北宋到南宋,冗兵和冗官现象越演越烈。政府因此而积贫积弱,人民更是不堪重负。因冗兵问题非迁都难以解决,当时群臣不敢议论太多。而随着冗官问题日益严重,一些有识之士如司马光、李承之、曾巩、洪迈等人深感忧虑,多次上书直言朝廷滥官之失。
司马光建议革除“推恩制”
北宋中枢本来就机构重复,人浮于事。但北宋统治者并未意识到问题严重,还实行推恩制,允许级别较高的官僚推荐数十名亲属当官,朝廷授官越来越滥。
嘉祐八年(公元1063年),宋仁宗赵祯逝世,宋英宗赵曙继位,群臣进贺表。一些地方官趁机派亲属入京求官,朝廷按推恩制一一授以官职。当时任知谏院的司马光觉得不妥,便上书称:“窃见诸路转运使、提点刑狱、知州军事,各遣亲属进贺表至京,朝廷不问官职高下,亲属远近,一例推恩。此盖国初承五代姑息藩镇之弊,后来因循不能革正。国家爵禄,本待天下贤才及有功效之人,今使此等无故受官,诚为太滥。今纵不能尽罢此等恩泽,其进表人,若五服内亲,或乞等第授一官,其无服非亲属者,并量赐金帛罢去,庶几少救滥官之失。”当时同修起居注郑獬也提出了类似的意见,他说:“昔真宗初即位,有事于南郊。旧例,群臣皆得迁秩。而真宗以为侥幸太甚,遂命止加勋阶。真宗已尝革滥赏于南郊之初,则陛下亦宜绝缪恩于登极之后也。”
司马光和郑獬的建议都很有道理,但执政者称已下诏赐官,成命很难收回,便把他们的建议放在一边。
李承之建议减少闲职人员
宋朝除大量职能部门外,闲职也不少。如京城和其他各路均有宫观需派人管理。管理宫观的职位待遇高、事务少,朝廷一般只授予资格老、身体差的官僚。而一些比较年轻的官员贪其俸禄高、事务少,也求此职,导致管理宫观的官员增加不少,国家财政支出增多。时任权发遣三司使的李承之就此事发表了自己的意见。
李承之说:“近年以来,朝廷宽假资格稍高之人,为其衰迟,或不任事,未遽令休退,故置提举管句宫观之职,优与俸禄,不立员数。而臣僚趋闲贪禄,或精神未衰,便私避事,亦求此职。条例既宽,初未釐革。今内外宫观约百余员,无纤介职事,岁费廪食不下数万缗。乞今后在京宫观提举提点句管官,其毋得过十五员,诸路倍之。如有除授,令依例待阙。所贵勤劳官守之人,有以区别,不虚费国用。”这一建议被宋神宗接纳,下诏年过六十五的官员才能调任管理宫观的职务。
四年增加
万名官员
到了南宋,政府官员比北宋又多了不少。宋人洪迈在《容斋随笔·今日冗官》一文中详细记录了当时政府的官员人数。
文章称,南宋庆元二年(公元1196年)四月,有朝臣上奏,直陈冗官之弊:“曩在乾道间,京朝官三四千员,选人七八千员。绍熙二年(公元1191年),四选名籍,尚左,京官四千一百五十九员;尚右,大使臣五千一百七十三员;侍左,选人一万二千八百六十九员;侍右,小使臣一万一千三百十五员。合四选之数,共三万三千五百十六员。冗倍于国朝全盛之际。近者四年之间,京官未至增添,外选人增至一万三千六百七十员,比绍熙增八百一员。大使臣六千五百二十五员,比绍熙增一千三百四十八员。小使臣一万八千七百五员,比绍熙增七千四百员。而今年科举、明年奏荐不在焉。通无虑四万三千员,比四年之数增万员矣,可不为之寒心哉!”
仅四年就增加了上万名官员,宋朝冗官之多可见一斑。洪迈对此痛心疾首,在文章结尾时说:“病在膏肓,正使俞跗、扁鹊持上池良药救之,亦无及已。”
曾巩比较三朝官员人数
宋神宗元丰年间,曾巩任职判三班院。他将宋真宗景德年间、宋仁宗皇祐年间及宋英宗治平年间的户口数量、垦田数量、财政收入和官员人数进行比较,发现国家财政支出越来越多,官员人数也越来越多,建议朝廷“可罢者罢之,可损者损之”。
曾巩说:“校之景德,户七百三十万,垦田一百七十万顷。皇祐户一千九十万,垦田二百二十五万顷。治平户一千二百七十万,垦田四百三十万顷。天下岁入,皇祐治平皆一亿万以上,岁费亦一亿万以上。景德官一万余员,皇祐二万余员,治平并幕职州县官三千三百余员,总二万四千员。景德郊费六百万,皇祐一千二百万,治平一千三百万。以二者校之,官之众一倍于景德,郊之费亦一倍于景德。官之数不同如此,则皇祐治平入官之门多于景德也,郊之费不同如此,则皇祐治平用财之端多于景德也。诚诏有司案寻载籍而讲求其故,使官之数、入者之多门可考而知;郊之费、用财之多端可考而知。然后各议其可罢者罢之,可损者损之。”
曾巩这一建议受到宋神宗赞赏。